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为何中国的国企更要高度重视TPP?

发布时间:2015-10-08 15:26:00 点击:

该来的总是会来的,TPP到来的时间比想象的还是要快了一些,但过早形成协议也往往意味着协议质量和谈判内容的缩水,这对中国的国有企业来说可能是一忧一喜。

  按照已经公布的资料来看,TPP第十七章将专门针对国企和授权性垄断企业,但对中国企业的具体影响情况还需看未来公布的协议原文才能准确判断。

  TPP针对国企发力是蓄谋已久

  数年之前,美国跨国财团已经敏感的觉察到了崛起的新兴市场国家及其大企业对美国经济和商业的直接性挑战,以及WTO多边机制下美国不能如前主导全球商贸规则的失落感。这其中也包括以中国国有企业为代表的中国大企业在国际市场上优秀的表现带给美国精英阶层的触动和震撼。

  由于投资领域比贸易领域的利润更为丰厚,强化在投资领域对国有企业的限制成为美国近年来海外政策的核心之一,这也就是跨太平洋(601099,股吧)伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋(600558,股吧)贸易和投资伙伴协定(TTIP)谈判的重要议题。

  尽管其他的一些自由贸易协定也涉及国企内容,但在TPP开始谈判前后,美国对于中国的国企问题都格外关心。

  早在2011年,在美国对华贸易政策上具有深厚影响的美中经济和安全审议委员会(USCC)专门举行过多次关于中国国有企业的听证会,涉及中国国有企业、国有管控企业和中美双边投资等话题。那时,说客云集的说客云集的华盛顿K街之上,很多机构也都在谈论国企。到了2012年,USCC又发布了一份关于中国国有企业的报告。其后中美SED中,汇率问题开始逐渐走冷,国企和投资问题却逐渐走热。

  美国希望通过投资和竞争政策约束国有企业的倾向已经非常清晰。具体来说可能包括三方面的影响,一个要求TPP成员国强化反垄断法的要求,二是要求各国定成员国政府不得对国有企业进行不当支持,三是要求成员国政府提高支持和控制国有企业的政策和措施的透明度。

  笔者2013年就曾呼吁中国的国企应关注TPP。据笔者了解,国企主管部门也曾在内部要求国企重视TPP。究其原因,主要是担心TPP可能会应该属于国企的市场经济主体地位做出差别性认定,从而使国企进入TPP国家内进行商务和投资时受到差别性对待从而丧失了同其他企业同台同等竞争的机会。

  另外,TPP国家涵盖了约占全球经济总量40%左右的地域,如果TPP谈成会对其他国家制定相关规则起到示范作用,从而可能在更大程度上影响国企的海外经营行为。

  国有企业将被列入名单重点监管

  目前,TPP的谈判协议详细内容一直处于不公开的状态,美国贸易代表办公室(USTR)的官网也仅在10月4日公布了一些TPP协议内容框架摘要(下称“摘要”)。

  其中,摘要称TPP协议的第十七章专谈国企和授权性垄断企业,从最终的摘要内容看,TPP对国企的约定归结为以下五点。

  第一,承认所有的TPP国家都有国企和授权性垄断企业(授权性垄断企业可以是私营公司)。

  比如,在美国就有隶属于联邦的田纳西河流域管理局 ,有隶属于地方的纽约公共交通局,中国人比较熟悉的房利美、房地美这样的政府赞助企业,以及美国透过法律授权垄断某些信件包裹投递服务的授权性垄断企业美国邮政管理局(USPS)。

  第二,对要监管的国企和授权性垄断企业划定了分类监管的原则和透明性要求。

  摘要的原文表述是,“国企章节覆盖了主要从事商业活动的大型国企”,同时,“TPP缔约方同意共享一份各自的国企名单,以及各自对国有企业的所有权、控制权以及非商业性援助程度信息的清单,有需要的还需提供相关附加信息”。这两条有非常重要的实际操作价值。

  在一些早期的自由贸易协定中,对于国企的定义主要是依据拥有国有股权为标志,但随着产融结合以及中国人熟悉的混合所有制的发展,国企和非国企的市场经济行为就很难用股权作为界定。特别对于淡马锡这样的有庞大海外投资的国有资本投资运营公司来说,如果拥有国有股权就扣上国企的帽子,估计很多企业都要“变色”。

  所以,是否被列入大型国企和被最终的名单中,实际上也将各缔约国内需要监管的国企或授权性垄断企业划分为重点监管的一般监管的类型,这缩小了针对国企监管的范围,但提出了更高的透明性要求。

  第三,用政府授权认可的方式对国企可能的非商业性行为留了“后门”。

  摘要的原文是,“缔约方同意,确保各自的国有企业在实施商业采购和销售都是出于商业性考虑,除非这样做同任何要求国有企业提供公共服务的授权不一致”。

  后面这句话换一种方式就可以理解为,在实际经营中,只要国企的行为在一国政府出于确保提供公共服务的授权、且这个授权获得其他缔约国认可的情况下,就能确保这家企业的经营性行为是出于商业性考虑的行为。这可能为越南等发展中国家出于国内目的授权国企实施一些特定的商业性行为留出了空间。

  第四,制定了法律途径专门处理国企问题。

  摘要的原文是,“缔约方同意提供各自境内的法院受理外国国有企业的商业活动诉讼,并确保行政管理机关对国企和私营企业采取不偏不倚的原则”。但如何确定法院机构、采取哪些审理原则、这些原则同审理其他企业有何区别等,摘要并未明确。

  第五,保证国企对其他国家互不伤害或妨碍其他企业的公平经营。

  摘要的原文则是,“缔约方还同意确保国有企业或者授权垄断者不歧视其他的企业、货物、服务或者其他缔约方”;以及“TPP缔约方同意其各自提供给国有企业非商业性资助不引发对其他TPP缔约方的反作用,以及提供给国企在别国境内生产和销售货物的非商业性资助不能对别国产业产生伤害”。

  看起来,摘要的内容会比此前想象的要稍宽松,这可能要感谢美国“好大喜功”为了扩大TPP范围而把新加坡、越南等小兄弟也带到了谈判中。

  众所周知,新加坡的淡马锡公司经营新加坡开发银行等36家国联企业的股权、占新加坡GDP约8%左右,还通过各种金融投资广泛参与到欧美的跨国企业中。如果对国企在TPP国家的贸易投资做差别性对待,新加坡肯定“不高兴”。

  越南的国企数量虽然已经从90年代的1.2万家降至目前的约5600家、国有企业对GDP的贡献率从1996年的40%降至2012年的32%,但国企在越南仍具备“顶梁柱”的作用,约占其全国电力和油气产量的85%、电信服务的90%、金融信贷服务的56%。如果TPP限制了国企,也就限制了越南的后发优势,越南也肯定“不答应”。

  正因为如此,美国在同日、澳、加等国家在农业问题上交锋的同时,TPP谈判中同新、越等国家在国企问题上也一直在讨价还价。

  魔鬼或还在未来原文的细节中

  然而,对于上述摘要的内容仍不能过于乐观,因为魔鬼往往隐藏在细节中。

  摘要说,“在本章附件中还有一些规定义务之外的情况,比如国家性或全球性危机,以及一国特殊情况等都将载列于附件”。但现在协议原文和附件外界都看不到,所以TPP的具体操作中对TPP域外国有企业有何陷阱还需更多资料仔细甄别。

  需要万分注意的是,适用于TPP国家的规则也不一定会同等对待非TPP国家的国企,所以主动权仍掌握在别人手中。

  比如,对国企的认定,如果对非TPP国家采取不同的认定标准,或者采取不同的分类监管标准将非TPP国家的国企全部重点监管,这对于非TPP国家的企业仍是非常不利的。

  对于涉及国企的法律诉讼,何时、何地、由谁、按何种规则审判仲裁都可能产生很多差异性安排。可以想见,中国国企在TPP国家的诉讼风险和非平等对待的风险可能会大幅增加。

  对于所谓国企名单和国家授权要在TPP协议之中被认可的要求,也有很大的弹性空间,要避免TPP国家利用这一认可的谈判讨价还价。

  另外,进入TPP市场可能要对等开放国内政府采购市场,但这也可能因为不符合中国国情,削弱中国企业应有的市场份额。

  抛开一般的国企属性,此次TPP在原产地认定、服务贸易和劳工标准上都设定了很高的限制条件,这会妨碍中国的企业发挥现有的成本优势,直接影响中国企业的竞争力,所以包括国企在内的所有中国企业都应该高度对TPP对企业经营的影响。

  我们一直不主张发达国家区别对待国有企业,这否定了国有企业作为企业的基本经济属性和应得的市场性地位。从最近十几年中国企业海外拓展的经历来看,遵纪守法已经是中国企业在发达国家经营的基本行为准则。中国企业在海外不怕竞争,但也不希望看到被打着公平贸易旗号的一些政策不平等的对待。

  不惧挑战但要主动活学活用新规则

  对于国有企业来说,TPP的“狼”已经来了,要重视重视再重视,重要的话说三遍并不为过。

  同时,作为全球第二大经济体和世界头号制造大国,中国丝毫不惧TPP所带来的挑战,因为所有的贸易规则都绕不开全球对于中国产品的强劲需求和中国在全球贸易价值链中的核心地位。既来之则安之,面对新挑战,只有活学活用对方的规则,才能长久占据优势高地。

  具体而言,笔者认为有四点建议可供参考。

  第一,要旗帜鲜明的解释清楚有中国特色的国有企业已经在海外成为平等竞争的市场主体。

  《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台的非常及时,里面强调了中国的国有企业“总体上已经同市场经济相融合”,也已经向“依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”迈进。这在中国国内已经形成了共识,也需要在海外谈判中旗帜鲜明地用事实表明中国的国企是遵纪守法的独立市场主体,因此在未来不应被有区别性的对待。中国在国内发展经济时也将坚持两个“毫不动摇”的原则,海外投资者对于中国保护国外企业平等竞争的政策也应充满信心。

  第二,要在国家海外贸易投资协定谈判中加快确定国企的非差异性对待问题。

  美国有TPP,中国也有RCEP。中国在2015年正在进行由东盟十国发起,邀请中国、日本、韩国澳大利亚、新西兰、印度共同参加(“10+6”),通过削减关税及非关税壁垒,建立16国统一市场的自由贸易协定(RCEP)。同时,中国也在同美国加快中美投资协定(BIT)的谈判。在这一系列的谈判中,很多谈判对手国既是TPP成员国,也是RECP谈判国,应该尽早在RCEP和BIT中明确对国企的非差异性对待,以便在TPP中固化RCEP和BIT的成果,这有利于在更大范围内推动中国企业“走出去”。

  同时,国企问题不是中国一国的问题,而是TPP区域外所有有国企的国家都会面临的问题。要在RCEP及其他谈判中同非TPP国家求同存异,共同商讨一个各方认可的处理准则。

  第三,要高度重视TPP中的原产地原则和较高的劳工与环境标准,利用好“双刃剑”的负面作用。

  为了屏蔽非TPP成员国,美国还力图推行其在自贸区中适用的“纱线认定(Yarn Forward)”原产地规则,即从纱线生产开始到织布、剪裁的所有过程都在美国或TPP成员国境内的标准,才能适用TPP条约下的优惠措施。

  这种“纱线认定”不仅针对一些劳动密集产品,也包括汽车这样的大型设备,所以一度在TPP谈判中引发了很大的争议。

  日本、美国、加拿大墨西哥曾就汽车市场原产地规则的细节进行磋商,一再压缩使用原产地规则产品构成的比例。否则对TPP区域外的部件的依赖程度更高日、墨等国而言,应用原产地规则后,难以承受原产地原则带来的产品成本的增加以及竞争力的丧失。

  原产地原则虽增加了域内企业生产需求但加重了消费者的成本承受,所以这对于TPP国家是把“双刃剑”。鉴于中国是机电类产品的主要出口国,以及中国出口产品的主要原料供应在国内,未来中国企业可能需要加快走出去,分散材料采购制造布局,同时加强同TPP内合作伙伴的互动与战略共进,在保持低成本、高质量优势的同时,降低原产地原则带来的影响。

  在劳工与环境方面,TPP要求域内国家的产品执行较高的劳工保护和环境要求,这将主要影响TPP内的发展中国家的成产成本,以及进入到TPP域内的其他非区域内产品的成本和质量。但倘若结合跨大西洋贸易和投资伙伴协定(TTIP)来说,恐怕美国自身也不能一下子满足同更环保的欧洲齐平的环保及劳工要求。因此,上述劳工与环境要求也是一把“双刃剑”,可能最终会分阶段的执行。

  面对出口产品的劳工及环保要求提高的趋势,中国企业没有担心的理由,因为中国企业往往史越压越勇,以往污染较大的电力企业不就已经很好执行了全球第一的环保标准么?企业企业应该像电力行业一样加快调整,主动适应这一变化。

  第四,要学好用好投资者—国家的争端解决机制(Investor-State Dispute Settlement,ISDS),搞好企业自身的法律队伍迎接诉讼风险增加的挑战。

  TPP关于诉讼主体的规定与WTO争端解决机制有着本质不同。现有的WTO争端解决法律机制规定只有国家才能成为诉讼主体。而在ISDS下,条约允许投资者对投资东道国违反TPP协议的行为提起诉讼,即非国家也可成为诉讼主体,所以TPP成员国必须有更好的政策制定能力和更强的应诉能力。这对TPP国家而言同样是把“双刃剑”。

  就TPP执行的早期而言,TPP域外企业和TPP内的发展中国家面对诉讼的风险可能非常高,所以企业要异常重视应诉风险。但鉴于此前华为在反诉IDC专利标准垄断一案中胜出,我们有把握相信凭借中国企业的学习能力和对海外法律资源的合理运用,中国企业海外胜诉的案例还会增加。同时,利用ISDS机制,中国企业也可加快通过国家诉讼的方式在海外更好维护自身利益,同时先在海外积累经验,提早防范ISDS机制在全球范围的扩大化。

  笔者认为,如果国有企业要加快对TPP贸易规则的理解和运用,要同时加快对于内脑和外脑的使用。国有企业应该加大对新贸易规则的培训,加强对可能风险的识别,加紧制定战略性的应对方案,加深对海外法律、会计资源的利用以避免可能风险,还应该在企业内部加快构建熟悉国际贸易规则和国际法律的人才队伍,避免出现被海外机构牵着鼻子走的状况。

  TPP目前只是在政府间初步达成意向,还需各国国会的进一步批准,是否能最终获准还有很强的不确定性。未来,TPP能否走好,不仅要看美国能否聚集起现在仍显松散的TPP联盟,还要看作为全球第二大经济体的中国如何加快RCEP等协定以构建更为开放合作的贸易体系,应对发达国家贸易保护新趋势的挑战。

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